２０２０年１０月１９日下午，中国（深圳）综合开发研究院举行研讨会，学习贯彻习近平总书记在深圳经济特区建立４０周年庆祝大会上的重要讲话精神，并就“先行示范区综合改革试点方案”展开讨论。综合开发研究院自由贸易创新研究中心主任余宗良作了主题为《积极探索以负面清单思维引领制度型开放　策划战略战役性改革——来自深圳综合改革试点方案第１５条的思考》的演讲发言。

　　０１

　　对制度型开放的基本理解

　　《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（２０２０－２０２５年）》第十五条强调，加大制度型开放力度。支持以规则衔接深化粤港澳大湾区合作发展。充分发挥中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区全面深化改革和扩大开放试验田作用，形成更多可复制可推广的制度创新成果。这有两个关键词，一个是制度型开放，一个是自贸试验区。制度型开放，２０１８年，总书记在中央经济工作会议上提出，在深圳特区４０周年讲话当中也提出来，但是这次提出来跟２０１８年提出来背景上做了新的提炼，强调国内大循环，联通国内国际双循环大格局下加强制度型开放，再提到自贸试验区。这个逻辑是，面临着百年未有之大变局，需要构建国内、国际双循环的发展新格局，对此，需要强化制度型开放，进而需要自贸试验区区先行先试的作用。制度型开放不同于传统商品和要素的开放，基本特征：一是规则措施从边境开放走向边境内开放，原来更多讲究关税壁垒和非关税壁垒的等市场准入的问题。边境内开放，涉及到劳工、环境、技术、竞争中立性、知识产权、安全卫生、监管的透明度等等措施，这也是ＷＴＯ改革的重要焦点、难点。二是不但包括货物贸易，而且包括服务贸易。三是不但包括制度引进来，更包括走出去。依托中国的市场、中国的制造，推动中国标准、规则等制度型要素走出去，增强制度自信，提升中国在国际上的制度话语权。

　　０２

　　以负面清单引领制度型开放

　　（一）大胆创新综合改革的负面清单模式。

　　在新一轮的改革开放当中，其实更多是中央事权，所以需要中央的综合授权，不是一事一议的碎片化改革，更加强调系统性、集成性。第一轮改革开放，在经济特区、经济技术开发区、高新区，某种意义上可以存在孤岛式、封闭式的改革，但是现在的改革一定是系统性、集成性的，所以需要综合改革授权。综合授权改革不同于传统的个别授权改革模式，具有系统性、整体性、协同性的特点。在这次深圳综合改革授权中创新了“实施方案＋授权清单模式”即先出台了方案，滚动出台授权清单，但这是正面清单模式。

　　习近平在深圳经济特区建立４０周年庆祝大会上的讲话中要求深圳“多策划战略战役性改革，多推动创造型、引领型改革。”　下来，深圳可更加大胆探索，对于制度型开放或改革的无人区、深水区，可创新更加切中综合授权要点的“负面清单为主＋正面清单为辅”的模式，只要是中央立法未明确禁止的，都可先行先试（即使明确禁止，通过立法综合授权，发挥特区立法权进行创新），并且列出清单。这样，就和未能得到全面落实“三个区分开来”　容错纠错机制进行有效衔接。

　　（二）法治保障制度型开放。

　　制度型开放本身蕴含法治化之义。改革开放进程中，法治护航深圳全周期。１９８０年８月，全国人大制度常委会通过了《广东省经济特区条例》，深圳经济特区正式建立。１９９２年７月，全国人大常委会授予深圳经济特区立法权。改革开放以来，深圳在经济社会领域填补立法空白、创造了多个全国第一，如公司立法、物业管理、无偿献血等等，今年借鉴美国“拜杜法案”立法精神，在全国率先以立法形式明确赋予科技人员科技成果所有权，并将科技成果转化收入全部归于科研机构，即将实施的个人破产立法等等。

　　党的十八届四中全会提出“重大改革于法有据”，强调运用法治思维和法治方式推动改革。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（２０２０－２０２５年）》第二十六条要求，强化法治保障。建立健全与综合改革试点相配套的法律法规、政策调整机制。本方案提出的各项改革政策举措，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大常委会或国务院授权后实施。随后的第一批４０项授权清单，对立法、行政、司法进行了授权，尤其是对立法，强调“扩宽深圳特区立法空间，赋予深圳在人工智能、无人驾驶、大数据、生物医药、医疗健康、信息服务、个人破产等领域的先行先试权，支持深圳充分利用经济特区立法进行探索。支持深圳在无人机管理等领域先行先试，并制定相应配套措施。”为避免改革决策与立法决策“两张皮”的现象，深圳要争取中央授予更大的改革自主权，用足用好特区立法权，创新构建改革授权与立法保障的衔接机制，运用特区立法解决制度型开放或改革授权中遇到的突出问题，尤其是与港澳规则衔接方面的创新。

　　（三）自贸试验区的试错

　　制度型开放渐进路径与自贸试验区的试错。因为我们的国家大，为了控制改革风险，走的是渐进式改革开放，通过双轨制，比如我们的改革开放从特区、经开区、高新区，到现在的自贸试验区先行试，再进行复制推广。所以说，中国的改革开放是渐进式的，从局部试错到复制推广。目前，自贸试验区有２１家。在新一轮改革开放当中，自贸试验区是改革开放的领头羊。总书记和总理也多次强调，自贸区的核心就是制度创新，形成可复制可推广的经验。这个制度创新就是制度型开放的压力测试，所以深圳的综改方案当中第１５条强调了加大制度型开放，进而强调自贸试验区发挥试验田的作用，这是它的逻辑关系。下来，在制度型开放当中，对标世界先进自贸港，在投资自由化、贸易便利化、金融创新、事中事后监管等领域，深圳前海蛇口自贸试验区应有更大作为。

　　目前，自贸试验区先行先试制度型开放，引领形成了国内国际内外大循环的格局。根据商务部门信息进行不完全统计，６年来，在中央层面，自贸试验区已累计向全国或特定区域复制推广了２６０多项制度创新成果；在地方层面，１８个自贸试验区已在本省份内推广了１２００多项项制度创新成果。今年１至５月，全国１８家自贸试验区实际使用外资６０２．５亿元，以不到全国千分之四的国土面积，实现了全国１７％的外商投资。广东自贸区最新统计数据是累计有５２７项改革成果，２００多项创新案例，３０多项在全国复制；今年１－８月新冠疫情下还是逆势增长，实际利用外资占全省的２９％。回到深圳，深圳前海制度创新已累计了５００多项，在全国领先的有２００多项，全国复制推广有５０多项，全市有几百项，内地来复制深圳前海政策的也有４００多项；深圳前海在２０１９年实际利用外资占整个深圳的５３％，就等于说前海蛇口２８平方公里利用外资就占了深圳的半壁江山、广东省四分之一、全国的３％。

　　作者：余宗良，中国（深圳）综合开发研究院自由贸易创新研究中心主任